Основные институты и механизмы реализации социальной политики государства. Механизмы и институты формирования и реализации социальной политики. Региональный аспект
Замечание 1
Деятельность государства в социальной области служит механизмом снятия или предупреждения социальной напряженности, которая неизбежно возникает в рыночной экономике. Государство по отношению к социальной политике постоянно исполняет роль стабилизатора, который обеспечивает и выполняет защитные механизмы при помощи иерархии управления. В этом и кроется его основное отличие от частного сектора, который преследует только получение прибыли.
Функции социальной политики государства
Социальная политика ставит перед собой основную задачу по корректировке первичного распределения доходов с помощью системы трансфертных социальных услуг и субсидий в сочетании с налогообложением, которое необходимо для осуществления данных задач. Классы, которые не имеют доходов или получают их в минимальных размерах, имеют возможность повысить свою долю в получении благ и сделать ее более достойной и справедливой. Передачи доходов от одних лиц к другим должна осуществляться таким образом, чтобы желание получать большие доходы не исчезало, а финансовая и социальная помощь была оказана только тем, кто в ней действительно нуждается.
Социальная корректировка получения доходов с помощью распределительной политики реализуется благодаря государственному бюджету и его участию в пенсионном страховании и обеспечении. Благодаря налогообложению дохода граждан нивелируются и через финансированные налоговые выплаты выдаются тем, кто в них действительно нуждается (кто имеет низкий уровень дохода или не имеет его вовсе). К числу первичной помощи относятся выплата по безработице или частичной занятости, перечисление в фонды медицинского и пенсионного страхования в дополнении к собственным средствам, пособия на детей, социальная помощь и поддержка, субсидии на оплату коммунальных услуг, помощь на получение образования.
Замечание 2
Принципы общественного блага формулируют другой подход государства к принятию решений о реализации какого-либо социального проекта. Когда правительственные органы решают вопрос о строительстве учебного учреждения, больницы, дорог и других объектов социальной инфраструктуры , они не руководствуются только коммерческими мотивами, а должны сравнивать во время принятия решения собственную пользу и общественные издержки.
Вместе с разрешением экономических вопросов государство должно заботиться об исполнении социальных проблем (образование, занятость, здоровье, экологическая ситуация). Таким образом, при проведении социальной политики вместе с решением экономических вопросов необходимо вести учет параметров социальной эффективности.
Немаловажную роль в реализации динамического равновесия в социальной политике играет инфраструктура (отрасли обслуживания людей на социальном уровне). Пропорциональность, в которой расположены средства населения и государства, зависят от меры применения бесплатности данных услуг. К примеру, такие социальные услуги, как образование и подготовка кадров, являются бесплатными, а такие услуги, как здравоохранение и физическая культура, допускают оплату населением.
Реализация социальной политики
Зачастую социальная политика реализуется через формы социальной работы, масштабные государственные решения, а также специализированных и комплексных социальных программ. На реализацию задач и целей социальной политики ориентирован механизм ее выполнения, который структурно можно представить следующим образом:
- государство, которое является субъектом социальной политики, представлено совокупностью всех органов, что ориентированы на урегулирование социальных взаимоотношений;
- общественно-политические движения и партии, а также иные институты гражданского общества;
- социальные процессы, которые являются объектом социальной политики, во всем их разнообразии и формах проявления;
- система нормативно-правовых актов, которые регулируют отношения между объектами и субъектами социальной политики;
- предметно-политическая деятельность, которая направлена на решение задач социальной политики на ее различных стадиях, включая оценку эффективности от реализации данных социальных программ.
Основные механизмы социальной политики
Реализация социальной политики основана на применении комплекса механизмов, основными из которых являются:
- Законодательно-нормативный механизм. Он сформирован с помощью законодательных органов, выявляет общие направления социальной политики и те правила, в соответствии с которыми могут взаимодействовать социальные институты. К основным законодательным актам, что напрямую связаны с социальной политикой, можно отнести законодательные своды, в том числе, гражданский, налоговый, бюджетный кодексы. Разработку законодательной базы осуществляют исполнительные и законодательные структуры. Субъектами данной деятельности являются также местные органы самоуправления. В социальной сфере огромное значение в государственной практической работе имеют нормативы финансирования объектов социальной инфраструктуры и нормативы социально-экономического развития, которые разрабатываются региональными и федеральными ведомствами.
- Финансово-бюджетный механизм. Он устанавливает порядок использования и образования финансовых ресурсов, которые направлены на обеспечение социальных мероприятий, а также деятельность тех структур, что реализуют данные функции. Этот механизм состоит из двух блоков, один из них регулирует финансовое обеспечение социальной политики (нормативы страховых платежей социального уровня, расходные статьи бюджетов и прочее). Второй блок формирует финансовые ресурсы, которые предназначены для поддержки производителей услуг и товаров, удовлетворяющие платежеспособный спрос граждан.
- Налоговые стимулы и рычаги. Данный механизм применяется исполнительными структурами с целью ориентации работодателей на осуществление социальной политики, а также членов общества для развития деятельности, что позволяет увеличить уровень социальной защищенности. В качестве примера можно привести льготное финансирование юридических лиц, которые используют труд инвалидов и пенсионеров, а также тех организаций, что способствуют удовлетворению платежеспособного спроса граждан путем реализации своей продукции.
- Административные решения. Данный механизм социальной политики используется органами государственного управления. К ним можно отнести решения, что трансформируют порядок социальной поддержки отдельных классов населения. Примером может быть квотирование рабочих мест для инвалидов и молодежи, которые запрещены структурами строительства или же закрытие действующих организаций, которые значительно загрязняют окружающую природную среду и ухудшают условия жизни населения.
Приобретение государством собственно социальных функций изменило всю его функциональную структуру. Социальные функции стали доминирующими, постоянно возникают новые функциональные системы социальной направленности, количество социальных функций увеличивается, и они существенным образом преобразуют правовые, властные и экономические характеристики государства.
В настоящее время содержание социальной политики определяется следующими укрупненными социальными направлениями:
- политика занятости и социально-трудовых отношений, создание условий для достойного труда;
- политика регулирования доходов;
- политика воспроизводства населения;
- политика развития сферы социальных услуг;
- региональная социальная политика;
- социальная защита и поддержка.
В современном обществе сформировалась институциональная структура социальной политики, основными звеньями которой являются:
Система социальных гарантий (минимальные социальные
стандарты);
- система социальной помощи;
- система социального страхования.
Система социальных гарантий предполагает предоставление социальных благ при условии их всеобщей доступности, а распределение благ происходит по потребностям. Г арантии социальной защиты граждан берет на себя государство.
Система социальной помощи действует исходя из принципа социальной заботы общества о своих социально у язвимых членах и социальной благотворительности. Она преду сматривает унифицированные подходы к определению различных групп населения и предоставление им социальной помощи. Особое место в институциональной структуре социальной политики занимает частная система социальной помощи и социального страхования, которая базируется на принципе личной ответственности.
Система социального страхования предполагает для всех граждан обязательство уплаты страховых взносов и пропорциональную (либо нет) взаимосвязь между страховыми платежами и объемом получаемых социальных благ. Система социального страхования строится на принципе общественной солидарности и ответственности государства за своих граждан. Поэтому как экономическая категория страхование представляет собой систему экономических отношений, включающую совокупность различных форм и методов формирования целевых фондов денежных средств для возмещения ущерба при различных непредвиденных неблагоприятных явлениях, а также для оказания помощи гражданам при наступлении страховых случаев.
В основе классификации видов социального страхования - различные виды социального риска. Социальное страхование можно определить как систему правовых, экономических и организационных мер по компенсации и минимизации отдельных видов социальных рисков. Основными видами социального страхования являются:
- страхование потери трудоспособности (по старости и по инвалидности в результате общих заболеваний и от несчастных случаев в быту и на транспорте);
- страхование от несчастных случаев на производстве (производственный травматизм и профессиональные заболевания), которое предусматривает страхование временной и постоянной утраты трудоспособности;
- страхование на случай безработицы;
- медицинское страхование (страхование затрат на предоставление медицинской помощи).
В качестве основы для классификации социального страхования может быть выбран характер организации страховых учреждений. Например, страхование по каждому из видов социального риска может быть организовано на добровольных началах. В то же время участие в том или ином виде страхования может носить и принудительный характер, в частности, государство может законодательно обязать определенные группы населения страховать себя или третьих лиц от того или иного вида социального риска. В таком случае страхование становится обязательным.
Определение форм социального страхования, основных их функций и задач зависит от организационно-правовых структур и финансового механизма, а также значительного разнообразия в условиях труда работающих и природно-климатических у словий проживания. Например, в России требуется создание трех обязательных форм страхования - общего социального страхования, профессионального и территориального социального страхования.
Обязательное общее социальное страхование должно охватывать все без исключения группы работающих независимо от форм собственности предприятий и организаций. У чет повышенного профессионального риска повреждения здоровья (уровень и тяжесть производственного травматизма и профессиональных заболеваний) лежит в основе системы обязательного профессионального социального страхования. Обязательное территориальное социальное страхование должно учитывать специфику у словий труда и проживания в сложных и экстремальных природно-климатических условиях.
Кроме того, сложившаяся в современной России в у словиях рыночных преобразований высокая степень дифференциации доходов населения создает предпосылки для организации и добровольного страхования. Страхователями могут выступать как работодатели, так и сами работники. Вопрос о добровольном (дополнительном) страховании должен решаться в каждом конкретном случае с помощью коллективных договоров или индивидуально.
По своему содержанию социальное страхование включает не только денежные выплаты, компенсации, но и определенные услуги по лечению, реабилитации и профилактике, причем со временем значение этих составляющих возрастет, и эффективность современных системы социального страхования определяется во многом именно этими критериями. В то же время, поскольку система социального страхования распространяется в основном на занятое население, система социальной защиты должна предусматривать еще один важный компонент - различные виды услуг и выплат, которые предоставляются населению в рамках системы социальной помощи. В совокупности эти две формы социальной защиты населения и позволяют государству выполнять свою социальную функцию.
В отечественной экономической литературе часто используется понятие «социальная защита населения». В расширенной трактовке этот термин (как и менее распространенный термин «сеть социальной поддержки») предполагает возможность обозначения им всех вышеописанных элементов институциональных структур социальной политики. В более узкой трактовке термин «социальная защита» аналогичен понятию «вспомоществование». Как известно, отсутствие стандартизированной терминологии дает возможность отдельным специалистам в определенных случаях подменять одно понятие другим. Вместе с тем к социальной защите специалисты Международного бюро труда относят социальное страхование и социальную помощь, основные характеристики которых следующие (табл. 1.1).
Таблица 1.1
Социальное страхование |
Социальная помощь |
1. Финансирование осуществляется за счет работодателей (в том числе государством) и трудящихся |
1. Финансируется за счет государственных и местных бюджетов |
2. Участие является обязательным |
2. В соответствии с законодательством выплаты производятся определенным категориям нуждающихся |
3. Выплаты производятся из специальных фондов, формируемых на основе взносов |
3. При оценке нуждаемости учитываются доходы и размеры собственности соответствующих лиц |
4. Не требуется дополнительных средств. Действует принцип солидарного страхования, основанный на вероятностной природе страхового случая |
4. Цель выдачи пособия - доведение уровня доходов лица до определенного обществом минимума с учетом ряда факторов. Размер пособия не связан с предшествующими уровнями заработной платы или уровнем жизни |
5. Право лица на пособие основывается на записях об уплате взносов без учета нуждаемости при условии наступления страхового случая |
5. Социальная помощь предоставляется по результатам исследования благосостояния и ориентируется на его относительное повышение. В отличие от социального страхования она предполагает (определяемую законом) свободу действий при исчислении размеров пособий |
6. Уровень взносов и выплат прямо связан с уровнем доходов |
|
7. Схемы страхования от несчастных случаев на производстве финансируются работодателем (в том числе государством) |
Деление социальной защиты на социальное страхование и социальную помощь обу словлено, во-первых, методами учета (не учета) социального риска и, во-вторых, различием в источниках финансирования. Социальное страхование - это страховые взносы нанимателей и трудящихся, а при социальной помощи - это ресурсы, аккумулируемые в бюджетную систему в основном за счет налогообложения. Что касается пособий малоимущим семьям, инвалидам с детства, помощи семье, эти виды социальной защиты не связаны с выплатой страховых взносов и по своей природе не являются страховыми случаями. Соответственно их обеспечение должно быть отнесено к системе государственной социальной помощи (вспомоществования) или к другим государственным социальным программам.
Отнесение институциональных структур к государственному (общественному) либо частному сектору осуществляется в зависимости от характера собственности и порядка финансирования. Доходы, т.е. ресурсы, находящиеся в распоряжении государственных учреждений и организаций, занятых предоставлением социальных благ (социальные гарантии и социальная защита) населению, образуются в основном за счет обязательных платежей экономических субъектов, т.е. строятся на основе глобального налогообложения. Поэтому при рассмотрении социальных расходов государства, осуществляемых через бюджетно-налоговую систему, необходимо учитывать феномен «фискальной иллюзии» граждан, который выражается в наличии временного лага между налоговыми поступлениями, а также использовании косвенных налогов и государственного долга, что приводит к иллюзии их бесплатного предоставления.
Доходы, т.е. ресурсы, находящиеся в распоряжении негосударственных некоммерческих организаций, которые оказывают нерыночные социальные услуги населению, формируются за счет добровольных взносов и платных у слуг, а также пожертвований населения и доходов от собственности.
В случае смешанного финансирования институциональная структура, предоставляющая социальное благо, может быть отнесена к частному либо к государственному сектору экономики по преобладанию порядка финансирования.
В последние десятилетия в мировой практике предоставления государством социальных услуг населению находят широкое распространение контрактно-договорные отношения между государством и негосударственными некоммерческими организациями. По мнению Л.И. Якобсона, это объясняется тем, что некоторые виды благ, которые традиционно было принято относить к общественным, обладают свойствами и чертами частных благ и, следовательно, могут предоставляться целиком или частично сверх определенного обществом минимального социального стандарта на платной основе. Природе таких общественных благ соответствует особая структура институционального механизма, предполагающая возможность отделения функций их производства и потребления от функций их оплаты. Выбор социальных услуг может быть организован с помощью предоставления каждому гражданину (семье) специальных социальных ва учеров (образовательного, жилищного, талона на питание и т.д.), которые он вправе предъявлять в любую по его выбору организацию. В случае, когда выбор идет между бюджетными организациями, ситуацию можно охарактеризовать как внутреннюю конкуренцию и квазирыночные отношения, а если организация не бюджетная, то тогда это уже будут нормальные рыночные отношения в рамках взаимодействия между общественным и частным секторами.
Применение на практике различных институциональных механизмов, обеспечивающих взаимодействие общественного и частных секторов в решении социальных задач, по нашему мнению, может быть эффективным только в том случае, если оно не сопровождается ростом трансакционных издержек, который может превысить доходы от введения институциональных новшеств.
Для характеристики государственных социальных расходов необходим анализ различных факторов, влияющих на объем, структуру и динамику этого вида государственных расходов. Эти факторы обусловлены изменением роли, основных функций и задач государства в современном обществе, поэтому современная ситуация и характеризуется постоянным ростом социальных расходов государства в рамках общей тенденции к росту общественных расходов. Данная тенденция была описана еще в конце XIX в. немецким ученым А. Вагнером, по мнению которого существу ет ряд основных причин преимущественного роста общественных расходов по сравнению с частными.
Увеличение семейных доходов и рост общественного благосостояния ведут к увеличению объема расходов на общественные нужды, что обусловлено большей эластичностью спроса на общественные блага, чем на частные, что объясняется большей инерционностью в процессе формирования потребностей в общественных благах по сравнению с частными. Как считает профессор А. Маслоу, автор теории иерархии потребностей, удовлетворение потребностей высшего уровня, относящихся к самореализации личности, может осуществляться в основном с помощью расширения сферы социальных услуг (так как процесс самореализации личности - это явление общественное).
Изменения, произошедшие в XX в. в территориальном расселении людей (массовая урбанизация), а также в структуре населения (массовое старение), привели к изменениям в структуре семьи, переходу от традиционной патриархальной семьи к современной нуклеарной (ядерной). Это нашло свое отражение в смене экстенсивного типа демографического воспроизводства на интенсивный, что предполагает в первую очередь воспроизводство интеллектуального потенциала человека (через развитие человеческой личности к созданию трудового потенциала общества).
Если рассмотреть, как вышеописанные причины отражаются на росте общественных социальных расходов, то необходимо отметить, что расходы на образование и здравоохранение, как известно, есть не что иное, как вложения в человеческий капитал. Данные вложения носят инвестиционный характер, поскольку направлены на повышение качества трудовых ресурсов, которые являются одним из факторов (в триединой формуле «труд, земля, капитал») общественного богатства. Проведенные специальные исследования отражают зависимость: чем выше уровень образования, тем ниже уровень безработицы, а также обратно пропорциональную зависимость между инвестициями в человеческий капитал и уровнем трансфертных социальных платежей, которые, как известно, подрывают стимулы к поиску работы у малообеспеченных слоев населения и приводят их в состояние, которое в экономической литературе определяется как «ловушка бедности». Так, в США в урбанизированной среде уже выросло и успело состариться третье поколение граждан, представители которого никогда и нигде не работали и не желают работать, а находятся на содержании так называемого государства всеобщего благосостояния. Для решения данной проблемы в последние десятилетия в государственные программы предоставления социальных трансфертов вносятся существенные коррективы, что предполагает замену программ социального обеспечения на программы трудовой мотивации.
Очень серьезным фактором, обу словливающим рост общественных социальных расходов, является особая демографическая ситуация в большинстве экономически развитых стран (в том числе и в России), вызванная массовым старением урбанизированного населения. Старение населения (хотя это и считается показателем прогресса цивилизации XX в.) ведет не только к увеличению потребности в ресурсном обеспечении пенсионных фондов, но и к росту расходов на медицинское обслуживание.
В этих условиях для предотвращения краха государственной системы пенсионного обеспечения необходима выработка нового подхода, который предполагает отказ от существующей в настоящее время преимущественно государственной системы финансирования пенсионного обеспечения (через бюджет либо внебюджетный фонд).
В связи с развитием НТП в последние десятилетия обозначились и относительно новые причины, обу словливающие рост общественных социальных расходов, например связанные с «болезнью Баумоля» - по имени американского профессора У. Баумоля, который открыл закономерность отставания роста производительности труда (по причине невозможности замены живого труда овеществленным) в отраслях сферы услуг (в том числе и социально-культурной сферы) в отличие от сферы материального производства. С этой причиной во многом связан рост как трансформационных, так и трансакционных издержек (например, проблема, связанная с проверкой нуждаемости или расширением институциональных структур). На рост социальных расходов также серьезно влияют социально-политические факторы - это представленная выше проблема наличия у населения «фискальной иллюзии», которой пользуются представители бюрократического аппарата и политические деятели.
Всевозрастающий объем экономических ресурсов, направляемых на покрытие общественных социальных расходов, делает все более актуальной проблему их эффективного использования, что предполагает подходы с позиций как макро-, так и микроэкономического анализа. Макроэкономический подход включает в себя анализ распределения ресурсов на покрытие общественных социальных расходов с точки зрения достижения устойчивости и сбалансированности основных макроэкономических показателей, таких как ВНП, уровень инфляции и безработицы, размеры налоговых ставок и ставок банковского процента, а также уровни инвестиционной активности и бюджетного дефицита. Не меньшее значение имеет и микроанализ общественных социальных расходов, проводимый с позиции первичного экономического звена, а именно домашнего хозяйства, что предполагает оценку механизмов формирования и структуры семейного бюджета, поскольку существует тесная зависимость (в том числе и в форме конституционных гарантий) между расходами семьи на приобретение социально значимых благ и статьями государственного бюджета на соответствующие виды расходов.
Структура государственных расходов, осуществляемая через консолидированный бюджет и внебюджетные фонды, может иметь существенные различия в зависимости от соответствующих приоритетов в финансовой политике государства, хотя в целом и определяется рамочными условиями, зафиксированными в Бюджетном кодексе РФ, и основными общетеоретическими положениями экономики общественного сектора.
Кроме того, существует ряд основных подходов к классификации структуры общественных социальных расходов. Первый из них соответствует принципам исполнения государственного бюджета, который основывается на ведомственном либо функциональном подходе к распределению ресурсов. Второй подход представляет собой группировку социальных расходов государства по критериям обслуживания - расходы, направленные на людей (личные расходы), либо расходы, направленные на капитал (капитальные расходы). Последние, в свою очередь, должны подразделяться на два вида - текущие материальные расходы и инвестиции. Описанные выше классификационные подходы к структуре общественных социальных расходов очень удобны для различного рода аналитических целей в процессе оценки бюджетных показателей, но не раскрывают экономической природы данного вида общественных расходов, так как не отражают их влияния на национальный доход. Наиболее подходящий подход к оценке влияния социальных расходов на национальный доход - их классификация, предложенная еще английским экономистом А. Пигу, который предложил разделять все общественные расходы на трансфертные и нетрансфертные платежи. К нетрансфертным платежам он относил расходы общества на обслуживание факторов производства и закупку товаров и у слуг, а это, как известно, может изменить не только структуру, но и объем потребления. Что же касается трансфертных платежей, то они, по мнению А. Пигу, характеризуют только передачу доходов от налогоплательщиков к получателям трансфертов, соответственно последние не увеличивают объема личного потребления, а лишь изменяют его структуру. Это объясняется тем, что трансфертным платежам в доходной части государственного бюджета противостоят налоги, и если первые увеличивают доходы домашнего хозяйства, то налоги его уменьшают, а следовательно, и не могут привести к изменениям в общем объеме личного потребления. При этом необходимо отметить, что, оказывая влияние на структуру спроса, трансфертные платежи создают спрос на отдельные виды товаров и услуг, а это, в свою очередь, формиру ет инвестиционную среду.
Рост трансфертных платежей в экономически развитых странах вплоть до конца 1970-х гг. привел к кризису идеи государства всеобщего благосостояния. В связи с этим центр тяжести в социальной политике стал перемещаться от пассивных к активным социальным мероприятиям, что предполагает увеличение «вложений в человека», т.е. совершенствование трудовых ресурсов. Это объясняется тем, что финансирование развития человеческого капитала принципиально отличается от финансирования трансфертных платежей, поскольку если первые по аналогии с капитальными затратами приносят прибыль, то вторые целиком относятся к издержкам потребления.
В настоящее время, к сожалению, в практике формирования структуры государственных социальных расходов по политическим мотивам предпочтение отдается покрытию текущих расходов, которые, как известно, дают эффект в краткосрочном периоде, а не капитальным затратам в отраслях социально-куль турной сферы, эффект от которых может проявиться не сразу. Это особенно недопустимо, когда источником для покрытия расходов на текущее социальное потребление являются государственные займы (т.е. государственный долг).
Очевидно, что принцип справедливости между поколениями будет соблюдаться, если объем государственных заимствований будет равен либо меньше объема государственных капитальных вложений (в том числе и в человека). Если же государственные заимствования будут направляться на покрытие текущих расходов (как это происходило в России до финансового кризиса 1998 г.), то будущим поколениям налогоплательщиков придется погашать долги, вызванные расточительством налогоплательщиков предшествующих поколений.
В плане дальнейшего рассмотрения государственных социальных расходов представляется целесообразным рассмотрение механизмов доведения данных расходов до конечных потребителей. В общем объеме социальных расходов основная доля, как известно, приходится на прямые государственные закупки соответствующих товаров и услуг, что характеризует уровень вмешательства государства в экономику и приводит к эффекту вытеснения общественным сектором частного. Другим направлением социальных расходов являются социальные платежи, которые делятся на субсидии (дотации производителям) и социальные трансферты (дотации потребителям).
Субсидии в бюджетном процессе занимают очень важное место, так как составляют значительную часть государственных расходов, корректируя дефицит ресурсов со стороны предложения, а налоги, в свою очередь, корректируют дефицит ресурсов со стороны спроса. Принято различать субсидии общего и целевого назначения, первые соответственно называются дотациями, а вторые - субвенциями. Последние, в свою очередь, по целевому назначению делятся на капитальные (т.е. на инвестиции) и текущие (т.е. покрытие текущих расходов).
Субсидии могут подразделяться на отраслевые и региональные, а также на уже упомянутые выше субсидии потребителям и производителям. Принято считать, что именно соотношение между объемом субсидий производителям и потребителям в общем объеме субсидий во многом и определяет параметры государственной социальной политики. Это утверждение объясняется тем, что, поскольку при субсидировании производителей функция благосостояния является утилитарной, они играют важную роль в обеспечении для всех членов общества равной финансовой и территориальной доступности в отношении социально значимых общественных благ. Субсидии перемещают предложение и увеличивают производство благ при условии снижения цен (рис. 1.1). Благодаря этому расширяется спрос на товары и услуги для всех потребителей. Субсидии производителей означают применение дотационных, социально низких цен.
Выдача субсидий производителям и у становление социально низких, дотационных цен имеют ряд существенных недостатков.
Во-первых, от применения дотационных цен в большей степени выигрывают высоко- и среднеоплачиваемые слои населения, чем малообеспеченные. Выплаты из бюджета при выделении субсидий производству выше, чем при субсидировании потребителей. Последнее носит адресный, целевой характер и охватывает специальные группы потребителей.
Во-вторых, субсидии производителя деформируют структуру цен, подрывают их основную информационную, сигнальную функцию. А это ведет к нарушению ценового равновесия, к нерациональному размещению и использованию ресурсов. Дотационные цены устанавливаются в виде потолка цен, когда он ниже равновесных цен. Без этого теряется смысл введения ценового потолка. Установление потолка цен на конкретный товар при солидных правительственных субсидиях производителям этого товара может решить проблему спроса на него. Но это сопряжено с
Рис. 1.1.
товаров и услуг)
большими излишествами, ибо формирует неэкономический тип мышления, нерациональный, нерачительный подход к дешевому благу.
При субсидировании потребителей рассматривается индивидуальная функция полезности, поэтому данные субсидии могут представляться в денежной либо в натуральной форме. Натуральная форма субсидий исключает возможность их использования не по назначению, но придает процессу потребления принудительный характер. Денежные выплаты дают возможность их получателям маневра и более рационального использования ресурсов и с учетом индивидуальных предпочтений потребителей. Субсидии со стороны спроса имеют своей целью повышение покупательной способности малообеспеченных групп населения на приобретение конкретных товаров и услуг, которые дают положительные внешние эффекты. Это проявляется в предоставлении правительством бедным семьям соответствующих талонов (карточек) на соответствующие товары и услуги, льготных рецептов и жилищных сертификатов. Потребители могут приобретать их по пониженным ценам или бесплатно, а продавцы, производители, принимая карточки (талоны), получают денежную эквивалентную компенсацию и имеют возможность для всех групп населения поддерживать цены на равновесном уровне. Производители могут продавать товары и у слуги, связанные с положительными внешними эффектами по рыночным ценам свободной конкуренции. Но при этих ценах без субсидий в силу низких доходов бедные семьи могут быть полностью лишены возможности приобретать или же могут приобретать в меньшем размере указанные социально значимые блага. На них положительный внешний эффект целиком не распространяется.
Кривая спроса отражает для низкооплачиваемых потребителей положительный внешний эффект товаров и услуг. Предоставление правительством субсидий для указанной группы населения позволяет увеличить потребление благ (рис. 1.2).
Субсидия, отражающая положительный внешний эффект, передвигает кривую спроса, учитывающую предельные частные издержки, до кривой спроса, которая будет учитывать предельные общественные выгоды, представляющие сумму предельных частных выгод и субсидий. Потребитель благодаря субсидии имеет возможность по равновесной цене купить большее количество товаров и услуг. Поэтому вопрос о соотношении между пособия-
Рис. 1.2. Субсидии потребителям (субсидии со стороны спроса на товары и услуги) ми в денежной либо натуральной форме должен решаться с учетом конкретной ситуации сведения к минимуму факторов «безбилетника» и оппортунистического поведения получателей данных пособий. Как уже отмечалось, финансирование потребителей через механизмы социальных ва учеров (образовательный, жилищный, талоны на питание и т.д.) предоставляет потребителям общественных благ свободу выбора, с одной стороны, и создает условия для конкуренции в работе организаций и учреждений, представляющих соответствующие услуги, - с другой. К сожалению, социальный ваучер не решает проблем морального риска и оппортунистического поведения потребителя либо оппортунистического поведения института, предоставившего социальный ваучер потребителю. Отсутствуют механизмы, гарантирующие надежность индексации стоимости ва учера в случаях инфляции или девальвации национальной валюты, либо финансовые ресурсы для обеспечения стоимости ва учера по причине бюджетного дефицита.
Субсидирование потребителей в отличие от субсидирования производителей не предполагает использование регулиру емых жестких цен, а следовательно, и не противоречит у словиям эффективного рыночного хозяйствования. В то же время существует проблема трансакционных (административных) издержек. Т ак, по мнению Э.Б. Аткинсона и Дж.Э. Стиглица, при государственном обеспечении трансакционные издержки оказываются ниже, например, благодаря экономии на масштабах производства или из-за того, что не требу ется мониторинг индивидуального использования. Проведенные в последние годы исследования показали, что уровень трансакционных издержек по предоставлению социальных услуг в форме субсидий потребителям оказывается в 7-10 раз выше, чем в форме субсидирования производителей.
Несмотря на вышеописанные преимущества, субсидии потребителям имеют существенный недостаток, что и не позволяет широко применять их в практике реализации социальной политики большинства государств, поскольку, как уже отмечалось выше, в отличие от субсидий производителям, функция благосостояния которых утилитарна и, соответственно, их применение способствует формированию среднего класса, субсидии потребителям, в которых функция индивидуальной полезности аддитивна, действуют особенно в отношении низкодоходных групп населения (степень риска оппортунистического поведения которых достаточно велика) в основном прямо наоборот. Для решения данной проблемы возможно применение нормативного метода финансирования - так называемое подушевое финансирование, которое позволяет сохранить порядок предоставления субсидий производителям, но осуществляя их финансирование в соответствии с числом конкретных потребителей.
В заключение необходимо отметить, что при реализации социальной политики государства в у словиях рыночной экономики перераспределение доходов осуществляется в трех направлениях: во-первых, горизонтальное перераспределение между плательщиками налогов или взносов и получателями пособий; во-вторых, вертикальное перераспределение, определяемое прогрессивным (регрессивным) характером налогообложения доходов и уплатой взносов в систему социального страхования; и в-третьих, перераспределение между поколениями.
Контрольные вопросы
- 1. Что регулирует минимальные и средние социальные стандарты?
- 2. Как соотносятся социальные стандарты и социальные гарантии?
- 3. Опишите типы и виды социальной помощи.
- 4. Каковы особенности добровольного социального страхования бедного населения?
- 5. Охарактеризуйте разделение ответственности работника, работодателя и государства при обязательном социальном страховании.
- 6. Дайте определение понятий общественных и частных благ.
- 7. Каковы типы и виды социальных льгот?
- 8. Охарактеризуйте дифференциацию льготных категорий граждан в Российской Федерации после 2005 г.
- 9. Каковы причины роста административных расходов при оказании государственной социальной помощи?
- 10. Опишите структуру государственных социальных расходов.
Общество - целостная, исторически устойчивая система совместной жизнедеятельности людей. Общество состоит из отдельных групп, каждая из которых имеет свою систему ценностей, свои интересы. Интересы различных социальных групп могут быть разными, схожими, но иногда несовместимыми. Социальная политика - система взаимоотношений основных элементов социальной структуры общества по поводу сохранения и изменения социального поведения населения в целом и составляющих его классов, слоев, общностей. Субъектами социальной политики являются граждане и социальные группы, а также представляющие их институты. Главным субъект социальной политики - государство, осуществляющее социальную политику. Государственная социальная политика - деятельность государства, ставящая своей целью снижение степени дифференциации доходов, смягчение противоречий между участниками рыночной экономики и предотвращение социальных конфликтов на экономической почве. Социальная политика - одно из главных направлений внутренней политики государства, Призванное обеспечить стабильность общественной системы. Посредством государственной социальной политики в рыночной экономике реализуется принцип социальной справедливости, предполагающий определенную меру выравнивания положения граждан, создание системы социальных гарантий и равных стартовых условий для всех слоев населения. С точки зрения функционирования экономики, социальная политика играет двойную роль. Во-первых, по мере развития общества и накопления национального богатства создание благоприятных социальных условий для граждан становится главной цепью экономической деятельности. В этой связи социальная политика кон центрирует цели экономического роста. Во-вторых, социальная политика является и фактором экономического роста, поскольку экономический рост, не сопровождающийся ростом благосостояния основной массы населения, ведет к утрате стимулов к эффективной экономической деятельности.
Независимо от форм собственности любое общество, находящееся на определенном уровне развития, должно гарантировать своим гражданам возможность получения жизненно важных социальных благ. Социологи утверждают, что потребительское поведение людей ориентировано на получение «стандартного пакета» товаров и услуг, который представляет собой набор товаров и услуг, доступный среднему члену общества на данном этапе развития страны. В XX в. в промышленно развитых странах Запала все более распространяются концепции и доктрины, возлагающие на государство задачу обеспечения таких прав человека, как право на определенный стандарт благосостояния. «Всеобщая декларация прав человека», принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г. провозгласила право каждого человека на «такой жизненный уровень, включая пишу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам».
Социальная политика государства, создающая в процессе своего осуществления эффективную систему социальной защиты населения, является одним из важных вопросов, без решения которого невозможно создать гармоничную рыночную экономику и достичь благополучия во всех сферах общества. Сегодня социальная защита населения является необходимым элементом функционирования любого достаточно развитого государства. Социальная защита (в широком смысле) - деятельность государства по воплощению в жизнь целей и приоритетных задач социальной политики. Социальная защита (в узком смысле) - это система законодательных, экономических и социально-психологических гарантий, предоставляемых трудоспособным гражданам для повышения своего благосостояния за счет личного трудового вклада, а нетрудоспособным и социально уязвимым слоям населения за счет преимущества в пользовании общественными фондами потребления, а также в прямой материальной поддержке. Социальная защищенность представляет собой ценностную характеристику положения человека или социальной группы в обществе, отражающую тип или степень их опоры на общественный строй. Эффективная социальная защищенность подразумевает систему экономических отношений, гарантирующих каждому члену общества определенный жизненный уровень, который является минимально необходимым для развития и использования его способностей и обеспечивающая данный уровень при утрате тех или иных способностей. Эффективная социальная защищенность складывается из системы мер социальной защиты; деятельности органов государственного управления по реализации социальной политики; действенности и реальной осуществимости законодательно закрепленных социальных гарантий. Финансовой базой системы социальной защиты служат средства налогоплательщиков (государственный бюджет); страховые средства работодателей и работников; общесменная и частная благотворительность.
Социальная политика государства направлена на создание социальных гарантий в формировании экономических стимулов для участия в общественном производстве. Система социальной защиты строится на определенных социальные обязательствах государства. Социальные обязательства государства - законодательно закрепленная совокупность социальных благ, которые государство обязуется сделать доступными для своих граждан, гарантируя для определенной их части и по определенному кругу бесплатность предоставления. Конституции многих государств содержат обширные перечни социальных обязательств. Например, в Конституции Италии записано, что «республика охраняет труд во всех его формах и применениях», дополнительные социальные обязательства приняты в отношении работающих женщин. Конституция страны определяет также, что «каждый гражданин, неспособный к труду и лишенный необходимых средств к существованию, имеет право на поддержку общества». В Конституции Франции закрепляется обязанность трудиться: «Каждый обязан работать и имеет право на получение должности». В основной закон этой страны записаны права на равный доступ к образованию, охрану здоровья, отдых и досуг. В Конституции Японии отмечается, что все имеют право на «поддержание минимального уровня здоровой и культурной жизни», «образование в соответствии со своими способностями». Конституции ряда государств, например США, не содержат перечня социальных обязательств. Однако социальные обязательства американского государства исключительно обширны и законодательно закреплены. Широкий перечень государственных социальных обязательств содержит Конституция Российской Федерации. В соответствии с основным законом страны «охраняются труд и здоровье людей, устанавливается минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты».
При организации социальной защиты населения широкое распространение получили государственные минимальные социальные стандарты - минимальный уровень государственных гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение основных потребностей человека. Они выражаются в нормах и нормативах предоставления денежных выплат, бесплатных и общедоступных социальных услуг, социальных пособий и выплат. К государственным минимальным социальным стандартам относятся: минимальная заработная плата, минимальные размеры пенсий, нормативы бюджетного финансирования расходов на здравоохранение народного жителя, нормы питания, нормы и нормативы льготного обеспечения лекарственными препаратами, нормы общей площади жилого помещения и пр.
Механизм социальной политики реализуется через систему социального обеспечения и социальных услуг. Социальное обеспечение - программы, связанные с выплатой денежных средств неработающим гражданам (по возрасту, в случае утраты трудоспособности, потери кормильца и пр.). Социальное обеспечение представляет собой государственную программу полного или частичного содержания нетрудоспособных. В свою очередь, система социального обеспечения складывается из социального страхования и общественного вспомоществования. Социальное страхование - система отношений по распределению и перераспределению национального дохода, заключающихся в формировании специальных страховых фондов для содержания лиц, не участвующих в общественном труде. Система социального страхования - программы, включающие в себя безвозмездные платежи всем членам общества независимо от их доходов по наступлении определенного события в их жизни (выход на пенсию, инвалидность, потеря работы, беременность и роды, потеря кормильца и пр.). Фонды социального страхования формируются из государственных дотаций и страховых взносов, уплачиваемых работодателями и работающими гражданами. В систему социального страхования входит пенсионное, медицинское, страхование от безработицы и от несчастных случаев на производстве. Другая часть государственной программы социального обеспечения составляет общественное вспомоществование. Общественное вспомоществование - программы оказания помощи лицам, официально признанным людьми, не имеющими средств к существованию, т. е. находящимися за чертой бедности. Общественное вспомоществование направлено на поддержание дохода беднейших слоев населения независимо от их участия в трудовой деятельности и выплаты страховых взносов и финансируется из налоговых поступлений государства. Общественное вспомоществование может быть в виде денежных выплат и в натуральной форме (бесплатные обеды, продовольственные талоны, продажа товаров по сниженным ценам).
Система социальных услуг включает здравоохранение, образование, профессиональную подготовку, службу занятости и некоторые другие сферы. Социальные услуги могут финансироваться как из государственного бюджета, так и из внебюджетных фондов, созданных за счет налоговых поступлений или взносов фирн и граждан. Наряду с государственными учреждениями социальные услуги предоставляются и частными предприятиями, как на платной основе, так и за счет финансирования части расходов государством.
Существуют различные классификации моделей социальной политики. Однако в большинстве из них определяющим критерием является роль и степень участия в реализации социальной политики государства, институтов гражданского общества и отдельных граждан. Основываясь на геополитическом аспекте, выделяют скандинавскую, континентальную, американо-британскую и южноевропейскую модели социальной политики.
В скандинавской моделе значительную часть расходов на социальные нужды берет на себя государство, которое несет основную ответственность за социальное благополучие своих граждан и является основным производителем социальных услуг. Социальная защита понимается здесь как законное право гражданина, и все граждане имеют право на равное, финансируемое за счет налогов социальное обеспечение. Эта модель в той или иной мере воплощается в политике таких стран, как Швеция, Финляндия, Дания, Норвегия. В рамках континентальной модели устанавливается жесткая связь между уровнем социальной защиты и длительностью профессиональной деятельности. В ее основе лежит социальное страхование, услуги которого финансируются в основном за счет взносов застрахованных. В этой модели государство, как правило, несет ответственность только за выдачу социальных пособий получателям, т. е. за социальное обеспечение, но не организует социальные услуги. Этой модели следуют Германия, Франция, Австрия, Бельгия. Американо-британская модель характеризуется минимальным участием государства в социальной сфере. Государство берет на себя ответственность лишь за сохранение минимальных доходов всех граждан и за благополучие наименее слабых и обездоленных слоев населения. В основе этой модели лежит тезис о том, что Любой человек имеет право на минимальную социальную защиту, а зависимость социальных выплат от предыдущих отчислений противоречит идее равенства людей. Социальные программы опираются, в первую очередь, на частные сбережения и частное страхование. Эта модель включает социальное страхование с достаточно низкими выплатами и социальную помощь, которая играет доминирующую роль. Подобная модель социального государства характерна для США, Англии и Ирландии. Уровень социального обеспечения в южноевропейской модели относительно низок. В этой связи семья и другие институты гражданского общества играют значительную роль в системе социальной защиты. Эту модель социальной политики можно характеризовать как переходную, поскольку в последние десятилетия под влиянием социально-экономических изменений механизм социальной защиты начал совершенствоваться. Существенным стимулом для этих изменений послужили возрастающие процессы европейской интеграции, направленные на сближение социально-экономических параметров стран-членов Европейского Союза. Эта модель воплощается в политике таких стран, как Италия, Испания, Греция и Португалия. В таблице приведены социальные индикаторы, описывающие результаты мероприятий социальной политики в странах, придерживающихся той или иной ее модели.
Социальные индикаторы
Несомненно, государство играет ведущую роль в процессах перераспределения и особенно в предоставлении и осуществлении социальных гарантий. Однако государство не является единственным субъектом социальных гарантий. Существенное место в процессе их предоставления занимает социальная активность бизнеса. Деятельность бизнеса прямо сказывается на состоянии социальных проблем, так как прибыль предприятий является источником прямых налогов и социальных взносов. Кроме того, политика предприятий оказывает непосредственное влияние на занятость, заработную плату и уровень социального обеспечения своих работников. Сегодня в мире все большее распространение получает концепция социально ответственного бизнеса (КСО). КСО прочно вошло в корпоративное управление в США и Канаде еще в 50-60-х гг. прошлого века. В Европе КСО официально оформилось на Лиссабонском европейском саммите в марте 2000 г., а также когда Европейская комиссия опубликовала так называемую Зеленую книгу о КСО. Корпоративная социальная ответственность (КСО) - концепция интеграции заботы о социальном и экологическом развитии в бизнес-операциях компаний во взаимодействии со своими акционерами и внешней средой. Сущность концепции социальной ответственности бизнеса в том, что бизнес, основной целью которого является получение прибыли, должен стремиться к достижению стабильности в обществе и социальной защищенности его членов. Польза от социально ответственного бизнеса для общества очевидна. Основная проблема заключается в том, насколько выгодна самому бизнесу деятельность подобного рода. Деятельность компаний по КСО носит сугубо добровольный характер. Однако в мир бизнеса пришло понимание того, что быть социально ответственными в современном мире необходимо, а главное, выгодно. Грамотно вложенные в социальные программы средства являются реальной помощью обществу и приносят пользу и самому бизнесу (укрепление репутации и имиджа компании, рост инвестиционной привлекательности, повышение качества управления бизнесом). В обращении к партнерам своего благотворительного фонда самый богатый человек в мире Билл Гейтс и его жена Мелинда писали: «Мы верим, что каждая жизнь имеет одинаковую ценность, где бы она не проходила - в богатой стране с высоким уровнем медицинского обслуживания или в нишей, где его почти нет». Билл Гейтс перечислил в свой фонд более 31 млрд долл., т, е. примерно 36% своих активов.
Приобретение государством собственно социальных функций изменило всю его функциональную структуру. Социальные функции стали доминирующими, постоянно возникают новые функциональные системы социальной направленности, количество социальных функций увеличивается, и они существенным образом преобразуют правовые, властные и экономические характеристики государства.
В настоящее время содержаниесоциальной политики определяется следующими укрупненными социальными направлениями:
Политика занятости и социально-трудовых отношений, создание условий для достойного труда;
Политика регулирования доходов;
Политика воспроизводства населения;
Политика развития сферы социальных услуг;
Региональная социальная политика;
Социальная защита и поддержка.
В современном обществе сформировалась институциональная структура социальной политики, основными звеньями которой являются:
Система социальных гарантий (минимальные социальные стандарты);
Система социальной помощи;
Система социального страхования.
Система социальных гарантий предполагает предоставление социальных благ при условии их всеобщей доступности, а распределение благ происходит по потребностям. Гарантии социальной защиты граждан берет на себя государство.
Система социальной помощи действует исходя из принципа социальной заботы общества о своих социально уязвимых членах и социальной благотворительности. Она предусматривает унифицированные подходы к определению различных групп населения и предоставление им социальной помощи. Особое место в институциональной структуре социальной политики занимает частная система социальной помощи и социального страхования, которая базируется на принципе личной ответственности.
Система социального страхования предполагает для всех граждан обязательство уплаты страховых взносов и пропорциональную (либо нет) взаимосвязь между страховыми платежами и объемом получаемых социальных благ. Система социального страхования строится на принципе общественной солидарности и ответственности государства за своих граждан. Поэтому как экономическая категория страхование представляет собой систему экономических отношений, включающую совокупность различных форм и методов формирования целевых фондов денежных средств для возмещения ущерба при различных непредвиденных неблагоприятных явлениях, а также для оказания помощи гражданам при наступлении страховых случаев.
В основе классификации видов социального страхования – различные виды социального риска. Социальное страхование можно определить как систему правовых, экономических и организационных мер по компенсации и минимизации отдельных видов социальных рисков. Основными видами социального страхования являются:
Страхование потери трудоспособности (по старости и по инвалидности в результате общих заболеваний и от несчастных случаев в быту и на транспорте);
Страхование от несчастных случаев на производстве (производственный травматизм и профессиональные заболевания), которое предусматривает страхование временной и постоянной утраты трудоспособности;
Страхование на случай безработицы;
Медицинское страхование (страхование затрат на предоставление медицинской помощи).
В качестве основы для классификации социального страхования может быть выбран характер организации страховых учреждений. Например, страхование по каждому из видов социального риска может быть организовано на добровольных началах. В то же время участие в том или ином виде страхования может носить и принудительный характер, в частности, государство может законодательно обязать определенные группы населения страховать себя или третьих лиц от того или иного вида социального риска. В таком случае страхование становится обязательным.
Определение форм социального страхования, основных их функций и задач зависит от организационно-правовых структур и финансового механизма, а также значительного разнообразия в условиях труда работающих и природно-климатических условий проживания. Например, в России требуется создание трех обязательных форм страхования – общего социального страхования, профессионального и территориального социального страхования.
Обязательное общее социальное страхование должно охватывать все без исключения группы работающих независимо от форм собственности предприятий и организаций. Учет повышенного профессионального риска повреждения здоровья (уровень и тяжесть производственного травматизма и профессиональных заболеваний) лежит в основе системы обязательного профессионального социального страхования. Обязательное территориальное социальное страхование должно учитывать специфику условий труда и проживания в сложных и экстремальных природно-климатических условиях.
Кроме того, сложившаяся в современной России в условиях рыночных преобразований высокая степень дифференциации доходов населения создает предпосылки для организации и добровольного страхования. Страхователями могут выступать как работодатели, так и сами работники. Вопрос о добровольном (дополнительном) страховании должен решаться в каждом конкретном случае с помощью коллективных договоров или индивидуально.
По своему содержанию социальное страхование включает не только денежные выплаты, компенсации, но и определенные услуги по лечению, реабилитации и профилактике, причем со временем значение этих составляющих возрастет, и эффективность современных системы социального страхования определяется во многом именно этими критериями. В то же время, поскольку система социального страхования распространяется в основном на занятое население, система социальной защиты должна предусматривать еще один важный компонент – различные виды услуг и выплат, которые предоставляются населению в рамках системы социальной помощи. В совокупности эти две формы социальной защиты населения и позволяют государству выполнять свою социальную функцию.
В отечественной экономической литературе часто используется понятие «социальная защита населения». В расширенной трактовке этот термин (как и менее распространенный термин «сеть социальной поддержки») предполагает возможность обозначения им всех вышеописанных элементов институциональных структур социальной политики. В более узкой трактовке термин «социальная защита» аналогичен понятию «вспомоществование». Как известно, отсутствие стандартизированной терминологии дает возможность отдельным специалистам в определенных случаях подменять одно понятие другим. Вместе с тем к социальной защите специалисты Международного бюро труда относят социальное страхование и социальную помощь, основные характеристики которых следующие
Деление социальной защиты на социальное страхование и социальную помощь обусловлено, во-первых, методами учета (не учета) социального риска и, во-вторых, различием в источниках финансирования. Социальное страхование – это страховые взносы нанимателей и трудящихся, а при социальной помощи – это ресурсы, аккумулируемые в бюджетную систему в основном за счет налогообложения. Что касается пособий малоимущим семьям, инвалидам с детства, помощи семье, эти виды социальной защиты не связаны с выплатой страховых взносов и по своей природе не являются страховыми случаями. Соответственно их обеспечение должно быть отнесено к системе государственной социальной помощи (вспомоществования) или к другим государственным социальным программам.
Отнесение институциональных структур к государственному (общественному) либо частному сектору осуществляется в зависимости от характера собственности и порядка финансирования. Доходы, т. е. ресурсы, находящиеся в распоряжении государственных учреждений и организаций, занятых предоставлением социальных благ (социальные гарантии и социальная защита) населению, образуются в основном за счет обязательных платежей экономических субъектов, т. е. строятся на основе глобального налогообложения. Поэтому при рассмотрении социальных расходов государства, осуществляемых через бюджетно-налоговую систему, необходимо учитывать феномен «фискальной иллюзии» граждан, который выражается в наличии временного лага между налоговыми поступлениями, а также использовании косвенных налогов и государственного долга, что приводит к иллюзии их бесплатного предоставления.
Доходы, т. е. ресурсы, находящиеся в распоряжении негосударственных некоммерческих организаций, которые оказывают нерыночные социальные услуги населению, формируются за счет добровольных взносов и платных услуг, а также пожертвований населения и доходов от собственности.
В случае смешанного финансирования институциональная структура, предоставляющая социальное благо, может быть отнесена к частному либо к государственному сектору экономики по преобладанию порядка финансирования.
В последние десятилетия в мировой практике предоставления государством социальных услуг населению находят широкое распространение контрактно-договорные отношения между государством и негосударственными некоммерческими организациями. По мнению Л.И. Якобсона, это объясняется тем, что некоторые виды благ, которые традиционно было принято относить к общественным, обладают свойствами и чертами частных благ и, следовательно, могут предоставляться целиком или частично сверх определенного обществом минимального социального стандарта на платной основе. Природе таких общественных благ соответствует особая структура институционального механизма, предполагающая возможность отделения функций их производства и потребления от функций их оплаты. Выбор социальных услуг может быть организован с помощью предоставления каждому гражданину (семье) специальных социальных ваучеров (образовательного, жилищного, талона на питание и т. д.), которые он вправе предъявлять в любую по его выбору организацию. В случае, когда выбор идет между бюджетными организациями, ситуацию можно охарактеризовать как внутреннюю конкуренцию и квазирыночные отношения, а если организация не бюджетная, то тогда это уже будут нормальные рыночные отношения в рамках взаимодействия между общественным и частным секторами.
Применение на практике различных институциональных механизмов, обеспечивающих взаимодействие общественного и частных секторов в решении социальных задач, по нашему мнению, может быть эффективным только в том случае, если оно не сопровождается ростом трансакционных издержек, который может превысить доходы от введения институциональных новшеств.
Для характеристики государственных социальных расходов необходим анализ различных факторов, влияющих на объем, структуру и динамику этого вида государственных расходов. Эти факторы обусловлены изменением роли, основных функций и задач государства в современном обществе, поэтому современная ситуация и характеризуется постоянным ростом социальных расходов государства в рамках общей тенденции к росту общественных расходов. Данная тенденция была описана еще в конце XIX в. немецким ученым А. Вагнером, по мнению которого существует ряд основных причин преимущественного роста общественных расходов по сравнению с частными.
Увеличение семейных доходов и рост общественного благосостояния ведут к увеличению объема расходов на общественные нужды, что обусловлено большей эластичностью спроса на общественные блага, чем на частные, что объясняется большей инерционностью в процессе формирования потребностей в общественных благах по сравнению с частными. Как считает профессор А. Маслоу, автор теории иерархии потребностей, удовлетворение потребностей высшего уровня, относящихся к самореализации личности, может осуществляться в основном с помощью расширения сферы социальных услуг (так как процесс самореализации личности – это явление общественное).
Изменения, произошедшие в XX в. в территориальном расселении людей (массовая урбанизация), а также в структуре населения (массовое старение), привели к изменениям в структуре семьи, переходу от традиционной патриархальной семьи к современной нуклеарной (ядерной). Это нашло свое отражение в смене экстенсивного типа демографического воспроизводства на интенсивный, что предполагает в первую очередь воспроизводство интеллектуального потенциала человека (через развитие человеческой личности к созданию трудового потенциала общества).
Если рассмотреть, как вышеописанные причины отражаются на росте общественных социальных расходов, то необходимо отметить, что расходы на образование и здравоохранение, как известно, есть не что иное, как вложения в человеческий капитал. Данные вложения носят инвестиционный характер, поскольку направлены на повышение качества трудовых ресурсов, которые являются одним из факторов (в триединой формуле «труд, земля, капитал») общественного богатства. Проведенные специальные исследования отражают зависимость: чем выше уровень образования, тем ниже уровень безработицы, а также обратно пропорциональную зависимость между инвестициями в человеческий капитал и уровнем трансфертных социальных платежей, которые, как известно, подрывают стимулы к поиску работы у малообеспеченных слоев населения и приводят их в состояние, которое в экономической литературе определяется как «ловушка бедности». Так, в США в урбанизированной среде уже выросло и успело состариться третье поколение граждан, представители которого никогда и нигде не работали и не желают работать, а находятся на содержании так называемого государства всеобщего благосостояния. Для решения данной проблемы в последние десятилетия в государственные программы предоставления социальных трансфертов вносятся существенные коррективы, что предполагает замену программ социального обеспечения на программы трудовой мотивации.
Очень серьезным фактором, обусловливающим рост общественных социальных расходов, является особая демографическая ситуация в большинстве экономически развитых стран (в том числе и в России), вызванная массовым старением урбанизированного населения. Старение населения (хотя это и считается показателем прогресса цивилизации XX в.) ведет не только к увеличению потребности в ресурсном обеспечении пенсионных фондов, но и к росту расходов на медицинское обслуживание.
В этих условиях для предотвращения краха государственной системы пенсионного обеспечения необходима выработка нового подхода, который предполагает отказ от существующей в настоящее время преимущественно государственной системы финансирования пенсионного обеспечения (через бюджет либо внебюджетный фонд).
В связи с развитием НТП в последние десятилетия обозначились и относительно новые причины, обусловливающие рост общественных социальных расходов, например связанные с «болезнью Баумоля» – по имени американского профессора У. Баумоля, который открыл закономерность отставания роста производительности труда (по причине невозможности замены живого труда овеществленным) в отраслях сферы услуг (в том числе и социально-культурной сферы) в отличие от сферы материального производства. С этой причиной во многом связан рост как трансформационных, так и трансакционных издержек (например, проблема, связанная с проверкой нуждаемости или расширением институциональных структур). На рост социальных расходов также серьезно влияют социально-политические факторы – это представленная выше проблема наличия у населения «фискальной иллюзии», которой пользуются представители бюрократического аппарата и политические деятели.
Всевозрастающий объем экономических ресурсов, направляемых на покрытие общественных социальных расходов, делает все более актуальной проблему их эффективного использования, что предполагает подходы с позиций как макро-, так и микроэкономического анализа. Макроэкономический подход включает в себя анализ распределения ресурсов на покрытие общественных социальных расходов с точки зрения достижения устойчивости и сбалансированности основных макроэкономических показателей, таких как ВНП, уровень инфляции и безработицы, размеры налоговых ставок и ставок банковского процента, а также уровни инвестиционной активности и бюджетного дефицита. Не меньшее значение имеет и микроанализ общественных социальных расходов, проводимый с позиции первичного экономического звена, а именно домашнего хозяйства, что предполагает оценку механизмов формирования и структуры семейного бюджета, поскольку существует тесная зависимость (в том числе и в форме конституционных гарантий) между расходами семьи на приобретение социально значимых благ и статьями государственного бюджета на соответствующие виды расходов.
Структура государственных расходов, осуществляемая через консолидированный бюджет и внебюджетные фонды, может иметь существенные различия в зависимости от соответствующих приоритетов в финансовой политике государства, хотя в целом и определяется рамочными условиями, зафиксированными в Бюджетном кодексе РФ, и основными общетеоретическими положениями экономики общественного сектора.
Кроме того, существует ряд основных подходов к классификации структуры общественных социальных расходов. Первый из них соответствует принципам исполнения государственного бюджета, который основывается на ведомственном либо функциональном подходе к распределению ресурсов. Второй подход представляет собой группировку социальных расходов государства по критериям обслуживания – расходы, направленные на людей (личные расходы), либо расходы, направленные на капитал (капитальные расходы). Последние, в свою очередь, должны подразделяться на два вида – текущие материальные расходы и инвестиции. Описанные выше классификационные подходы к структуре общественных социальных расходов очень удобны для различного рода аналитических целей в процессе оценки бюджетных показателей, но не раскрывают экономической природы данного вида общественных расходов, так как не отражают их влияния на национальный доход. Наиболее подходящий подход к оценке влияния социальных расходов на национальный доход – их классификация, предложенная еще английским экономистом А. Пигу, который предложил разделять все общественные расходы на трансфертные и нетрансфертные платежи. К нетрансфертным платежам он относил расходы общества на обслуживание факторов производства и закупку товаров и услуг, а это, как известно, может изменить не только структуру, но и объем потребления. Что же касается трансфертных платежей, то они, по мнению А.Пигу, характеризуют только передачу доходов от налогоплательщиков к получателям трансфертов, соответственно последние не увеличивают объема личного потребления, а лишь изменяют его структуру. Это объясняется тем, что трансфертным платежам в доходной части государственного бюджета противостоят налоги, и если первые увеличивают доходы домашнего хозяйства, то налоги его уменьшают, а следовательно, и не могут привести к изменениям в общем объеме личного потребления. При этом необходимо отметить, что, оказывая влияние на структуру спроса, трансфертные платежи создают спрос на отдельные виды товаров и услуг, а это, в свою очередь, формирует инвестиционную среду.
7. Механизм реализации социальной политики
Формирование и функционирование механизма реализации и управления социальными процессами определяется объективными потребностями и тенденциями общественного развития. Именно потребности и тенденции предопределяют структуру механизма, набор и использование его компонентов.
По своей сути механизм реализации социальной политики представляет собой сложную систему институциональных и неинституциональных субъектов социальной жизни, взаимодействие которых позволяет теоретически осмыслить и оформить социальные интересы граждан, социальных групп, населения в целом, разработать социальную стратегию государства и социальные программы и организовать скоординированную предметно-практическую деятельность государственных органов, институтов гражданского общества и граждан по их реализации на основе имеющейся нормативно-правовой базы.
Механизм реализации социальной полигики в России сориентирован на решение важнейших социальных проблем. Главный смысл и содержание их изложены, например, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию (1998) и нацелены на гармонизацию общественных отношений, обеспечение политической стабильности и гражданского согласия.
Механизм реализации социальной политики имеет сложную структуру:
субъект социальной политики – государство в совокупности всех его органов, ориентированных на регулирование социальных отношений; политические партии; общественно-политические движения и другие институты гражданского общества;
объект социальной политики – социальные процессы в обществе во всем их содержательном многообразии и разнообразных формах проявления.
Важно учитывать, что в содержательно-деятельностном аспекте каждая фаза механизма должна отражать высокий динамизм социальных отношений, разнообразие потребностей людей, уровень и содержание их социальных интересов.
Механизм социальной политики реализуется через систему социального обеспечения и социальных услуг. Социальное обеспечение - программы, связанные с выплатой денежных средств неработающим гражданам (по возрасту, в случае утраты трудоспособности, потери кормильца и пр.). Социальное обеспечение представляет собой государственную программу полного или частичного содержания нетрудоспособных. В свою очередь, система социального обеспечения складывается из социального страхования и общественного вспомоществования. Социальное страхование - система отношений по распределению и перераспределению национального дохода, заключающихся в формировании специальных страховых фондов для содержания лиц, не участвующих в общественном труде. Система социального страхования - программы, включающие в себя безвозмездные платежи всем членам общества независимо от их доходов по наступлении определенного события в их жизни (выход на пенсию, инвалидность, потеря работы, беременность и роды, потеря кормильца и пр.). Фонды социального страхования формируются из государственных дотаций и страховых взносов, уплачиваемых работодателями и работающими гражданами. В систему социального страхования входит пенсионное, медицинское, страхование от безработицы и от несчастных случаев на производстве. Другая часть государственной программы социального обеспечения составляет общественное вспомоществование. Общественное вспомоществование - программы оказания помощи лицам, официально признанным людьми, не имеющими средств к существованию, т. е. находящимися за чертой бедности. Общественное вспомоществование направлено на поддержание дохода беднейших слоев населения независимо от их участия в трудовой деятельности и выплаты страховых взносов и финансируется из налоговых поступлений государства. Общественное вспомоществование может быть в виде денежных выплат и в натуральной форме (бесплатные обеды, продовольственные талоны, продажа товаров по сниженным ценам).
Система социальных услуг включает здравоохранение, образование, профессиональную подготовку, службу занятости и некоторые другие сферы. Социальные услуги могут финансироваться как из государственного бюджета, так и из внебюджетных фондов, созданных за счет налоговых поступлений или взносов фирн и граждан. Наряду с государственными учреждениями социальные услуги предоставляются и частными предприятиями, как на платной основе, так и за счет финансирования части расходов государством.
Существуют различные классификации моделей социальной политики. Однако в большинстве из них определяющим критерием является роль и степень участия в реализации социальной политики государства, институтов гражданского общества и отдельных граждан. Основываясь на геополитическом аспекте, выделяют скандинавскую, континентальную, американо-британскую и южноевропейскую модели социальной политики.
В скандинавской моделе значительную часть расходов на социальные нужды берет на себя государство, которое несет основную ответственность за социальное благополучие своих граждан и является основным производителем социальных услуг. Социальная защита понимается здесь как законное право гражданина, и все граждане имеют право на равное, финансируемое за счет налогов социальное обеспечение. Эта модель в той или иной мере воплощается в политике таких стран, как Швеция, Финляндия, Дания, Норвегия. В рамках континентальной модели устанавливается жесткая связь между уровнем социальной защиты и длительностью профессиональной деятельности. В ее основе лежит социальное страхование, услуги которого финансируются в основном за счет взносов застрахованных. В этой модели государство, как правило, несет ответственность только за выдачу социальных пособий получателям, т. е. за социальное обеспечение, но не организует социальные услуги. Этой модели следуют Германия, Франция, Австрия, Бельгия. Американо-британская модель характеризуется минимальным участием государства в социальной сфере. Государство берет на себя ответственность лишь за сохранение минимальных доходов всех граждан и за благополучие наименее слабых и обездоленных слоев населения. В основе этой модели лежит тезис о том, что Любой человек имеет право на минимальную социальную защиту, а зависимость социальных выплат от предыдущих отчислений противоречит идее равенства людей. Социальные программы опираются, в первую очередь, на частные сбережения и частное страхование. Эта модель включает социальное страхование с достаточно низкими выплатами и социальную помощь, которая играет доминирующую роль. Подобная модель социального государства характерна для США, Англии и Ирландии. Уровень социального обеспечения в южноевропейской модели относительно низок. В этой связи семья и другие институты гражданского общества играют значительную роль в системе социальной защиты. Эту модель социальной политики можно характеризовать как переходную, поскольку в последние десятилетия под влиянием социально-экономических изменений механизм социальной защиты начал совершенствоваться. Существенным стимулом для этих изменений послужили возрастающие процессы европейской интеграции, направленные на сближение социально-экономических параметров стран-членов Европейского Союза. Эта модель воплощается в политике таких стран, как Италия, Испания, Греция и Португалия. В таблице приведены социальные индикаторы, описывающие результаты мероприятий социальной политики в странах, придерживающихся той или иной ее модели.